venerdì 8 luglio 2011

IL RUOLO DEL PREPOSTO

Il vigente quadro normativo sulla sicurezza sul lavoro, “inaugurato” dal decreto legislativo n. 81/200 e modificato e integrato dal Dlgs n. 106/2009, delinea, con notevole chiarezza e completezza, la figura del preposto per la sicurezza sul lavoro e pone “innovazioni” giuridiche non del tutto note a datori per la sicurezza ed agli stessi preposti.
La “missione” del preposto risulta fissata, in particolare, dall’art. 2, co. 1, lett. e). Il legislatore delegato, prendendo atto della consolidata interpretazione dottrinale e giurisdizionale sul tema, finalmente definisce, con tale norma, il “nucleo giuridico fondamentale” del soggetto. Tale disposizione esplicita, infatti, che il preposto, dotato di competenze e di poteri adeguati (“in ragione delle competenze professionali e nei limiti di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell'incarico conferitogli”): 
- svolge supervisione sulle attività dei lavoratori (“sovrintende alla attività lavorativa”); 
- è garante dell’attuazione operativa della sicurezza tra i lavoratori (“garantisce l'attuazione delle direttive ricevute”); 
- esercita il controllo operativo (“controllandone la corretta esecuzione da parte dei lavoratori“); 
- assicura iniziative, anch’esse di natura operativa, finalizzate a proteggere i lavoratori (“esercitando un funzionale potere di iniziativa “). 
Un’espressione di tale ultima facoltà è, ad esempio, il potere di interrompere il lavoro in situazioni in cui emerga un significativo pericolo per la salute dei lavoratori. Come si desume dal sistema normativo vigente, tale missione è, d’altra parte, “incardinata” nel quadro dell’organizzazione per la sicurezza sul lavoro posta dal datore e non può prescindere dai poteri decisionali di quest’ultimo e, in specie, dalle regole da lui definite. Lo “spazio” di azione del preposto non attiene, pertanto, ad un livello decisionale. Di conseguenza, se una responsabilità giuridica a suo carico potrà essere ipotizzata ove egli non provveda a verificare che i lavoratori utilizzino i mezzi per la sicurezza messi loro a disposizione dal datore, nessuna conseguenza penale è per lui prospettabile in caso di mancata messa a disposizione di mezzi antinfortunistici (incombenza gravante sul datore di lavoro) a favore del lavoratore. Il predetto e specifico ruolo di garante della sicurezza è, peraltro, confermato dall’art. 18, co. 3-bis, introdotto dal decreto n. 106/2009. Tale disposizione prevede l’esonero da responsabilità del datore di lavoro ove la violazione verificatasi consista, unicamente, in un inadempimento ai propri obblighi da parte del preposto e manchi una culpa in vigilando del datore. 

Un ruolo “unificato”

Nella normativa attuale la figura in esame risulta emergere, con molto più nettezza rispetto al passato (vale a dire il Dlgs n. 626/1994), anche nel suo “dover essere”. Il testo vigente delinea, di fatto con una sola norma (art. 19), il quadro essenziale dei compiti su di essa gravanti.
Nel caso della realtà pubblica di lavoro il suo “dover essere”, di conseguenza, risulta formato dai seguenti compiti:
- sovrintendere e vigilare che i singoli lavoratori da lui coordinati osservino i compiti di legge e le disposizioni che l’organizzazione per la sicurezza interna dell’ente locale o dell’Asl abbia emanato in materia di salute e sicurezza sul lavoro;
- verificare affinché soltanto i lavoratori che hanno ricevuto adeguate istruzioni accedano alle zone che li espongono a un rischio grave e specifico;
- richiedere, in caso di emergenza, l’osservanza delle misure per il controllo delle situazioni di rischio;
- informare il più presto possibile i lavoratori esposti al rischio di un pericolo grave e immediato circa il rischio stesso e le disposizioni prese o da prendere in materia di protezione;
- astenersi, salvo eccezioni debitamente motivate, dal richiedere ai lavoratori di riprendere la loro attività in una situazione di lavoro in cui persista un pericolo grave ed immediato;
- segnalare, tempestivamente, al datore di lavoro o al dirigente deficienze di mezzi, di attrezzature di lavoro e di dispositivi di protezione individuale;
- segnalare ogni altra condizione di pericolo che si verifichi durante il lavoro, delle quali venga a conoscenza sulla base della formazione ricevuta.

Preposto e salute come benessere 


Con il decreto n. 81/2009 il ruolo del preposto si è, in certa misura, trasformato ed arricchito, indirettamente, per effetto della nuova nozione giuridica di salute come benessere.  Si ricorderà che quel testo ha imposto una nozione giuridica di salute da intendere come stato di completo benessere fisico, mentale e sociale.

Un’attenta lettura di tale profilo giuridico non può non indurre a ritenere che proprio tale la nuova “idea” giuridica di salute determini un arricchimento “sotterraneo” della missione e dell’insieme dei compiti che il preposto deve realizzare. Un fenomeno che ha riguardato, per la verità, un po’ tutti i ruoli della sicurezza, a cominciare dal datore per la sicurezza per finire allo stesso lavoratore, e che produce talune conseguenze giuridiche ed operative anche sulla figura qui analizzata.
Per quanto riguarda l’“influenza” sulla sua missione, è chiaro che la supervisione, il controllo e l’iniziativa operativa che il preposto deve porre in essere devono tenere in considerazione un più esteso oggetto di tutela: non si tratta più solo di difendere il lavoratore da infortuni e da malattie professionali, ma occorre salvaguardarlo anche da minacce al suo benessere lavorativo, tra cui quelle concernente la sua ottimale vita di relazione sul lavoro.
Relativamente ai singoli compiti, l’impatto risulta, in taluni casi, evidentissimo. Così ad esempio, la già accennata formula di legge (art. 19, co. 1, lett. f) secondo cui il preposto deve  “segnalare tempestivamente al datore di lavoro o al dirigente […] ogni altra condizione di pericolo che si verifichi durante il lavoro, delle quali venga a conoscenza sulla base della formazione ricevuta”, va ormai correttamente interpretata anche alla luce della plurima “idea di salute”.
In questo senso, in concreto, un capufficio o un coordinatore infermieristico, che si accorga di una situazione di vessazione da parte di uno o più lavoratore nei confronti di un altro o che, comunque, individui una situazione di significativo malessere individuale, deve immediatamente segnalare, al datore di lavoro e/o al dirigente della sicurezza, quanto riscontrato.

Chi è il preposto?

Solo ora, dopo aver posto due “tasselli” giuridici fondamentali (missione e ruolo), possiamo chiarire un’ulteriore questione di natura giuridica ed organizzativa: chi, nell’ambito delle singole amministrazioni pubbliche, può essere ritenuto titolare del ruolo qui in esame?
a) In una prima approssimazione, come si desume da quanto già detto, potranno essere preposti per la sicurezza solo quei soggetti che, nell’ambito di ogni organizzazione pubblica, sovrintendano lavoratori.
Si tratta, evidentemente, di un gruppo estesissimo, che può comprendere svariate altre figure, quali, ad esempio, capi uffici e, in relazione a specifici contesti organizzativi pubblici, un coordinatore infermieristico, capisquadra e coordinatori vari. Tali soggetti potranno, dunque, essere formalmente designati, nel quadro dell’organizzazione per la sicurezza del Comune, della Provincia, nella Regione o dell’Asl, come preposti dal datore di lavoro per la sicurezza o, su sua delega, dal dirigente.
b) Potrà avvenire, invece, che quei capi ufficio, quei coordinatori infermieristici e quei capi-squadra non vengano ufficialmente investiti, come “sentinelle della sicurezza”. In tal caso, quei soggetti, non emersi nell’organizzazione formale della sicurezza sul lavoro, ma che svolgono compiti di supervisione di altri lavoratori, comunque assumono “di fatto”, ai sensi dell’art. 299 del decreto n. 81/2008, il ruolo di preposto e sono tenuti agli obblighi di legge di cui all’art. 19.
La norma citata stabilisce, infatti, che colui il quale, pur privo di formale investitura,“eserciti in concreto i poteri giuridici riferiti” dalla legge (anche) al preposto assume, ai fini delle responsabilità relative, “di fatto” il ruolo predetto.

Profili sanzionatori 
 
Anche il regime delle infrazioni e delle sanzioni relative al preposto risulta, nel quadro normativo vigente, più esplicito di quanto fosse prima del biennio 2008-2009 di riforme della sicurezza sul lavoro. 

La formazione minima 

Anche tale profilo rappresenta una delle novità giuridiche successive al 2008. L’art. 37, co. 7, dell’attuale Testo Unico sulla sicurezza prevede, infatti, che le figure qui esaminate debbano ricevere, a cura del datore di lavoro, sia formazione sia aggiornamento periodico in relazione ai propri compiti in materia di salute e sicurezza del lavoro.
Si tratta, peraltro, di un apprendimento da non sviluppare necessariamente, secondo la parziale modifica introdotta dal Dlgs n. 106, all’interno della realtà pubblica e che, che secondo quanto aggiunto dal co. 7-bis dell’art. 37, può effettuarsi anche presso gli organismi paritetici previsti nel decreto (art. 51) o presso le associazioni sindacali dei datori o dei lavoratori.
Il co. 7 dell’art. 37 chiarisce, inoltre, che tale formazione deve essere “adeguata” e “specifica”: la precisazione è da ritenere che intenda evidenziare sia l’esigenza di salvaguardare una “quantità” e una “qualità” della formazione correlate all’effettiva complessità del ruolo da svolgere sia il necessario collegamento dell’apprendimento con la realtà particolare di lavoro in cui il preposto svolge la propria attività.
La disposizione aggiunge anche taluni “macro-contenuti” della formazione. Essi sono rappresentati da:
- principali soggetti coinvolti e relativi obblighi;
- definizione e individuazione dei fattori di rischio;
- valutazione dei rischi;
- individuazione delle misure tecniche, organizzative e procedurali di prevenzione e protezione.
Anche su tali contenuti si segnala la necessità di dover tenere conto, sin dal momento della progettazione formativa, dell’avvenuta posizione, nel decreto n. 81/2008, di un’esplicita e “sfidante” idea di salute sul lavoro.

Conclusioni 

Il preposto rappresenta nell’ambito delle organizzazioni pubbliche una figura, di fatto, diffusissima. Proprio per i meccanismi giuridici, presenti nella normativa più recente e di cui si è detto in questo articolo, la presenza di tale figura nelle organizzazioni pubbliche si estende ben al di là dei limiti della formalizzata organizzazione per la sicurezza sul lavoro, ricomprendendo anche tutta una serie di ruoli intermedi che assumono “di fatto” il ruolo di preposti per la sicurezza.
Il quadro giuridico attuale, peraltro, dà, al preposto, una “missione” di primissimo piano, attribuendogli, pertanto, supervisione, controllo e iniziativa, così valorizzando il fatto che egli sia soggetto, tendenzialmente, “presente” a fianco del lavoratore.
Proprio per questa missione da svolgere e per il carico di obblighi relativi egli è considerato dal sistema normativo un autonomo “garante” della sicurezza che il datore pubblico deve saper sostenere con azioni organizzative e gestionali e con adeguata formazione.


(Articolo dell' Avv. Aldo Monea, tratto dalla rivista Guida al pubblico impiego, Il Sole 24 Ore, n. 2 - febbraio 2010, p. 38)

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