martedì 27 agosto 2013

LA LEGGE CHE SEGUE LA SICUREZZA

Un’organica tutela dei diritti fondamentali dell’individuo trova la sua origine già nel 1800 quando, con l’affermarsi dei moderni principi dello Stato di diritto, si ridisegna la posizione dell’individuo all’interno dell’ordinamento giuridico statale nel rispetto della libertà e della dignità umana.
Nasceva così la moderna concezione dello Stato di diritto, in base alla quale il cittadino deve trovare tutela giuridica anche contro eventuali abusi dell’Autorità pubblica.
Lo Stato iniziava ad essere inteso come la collettività dei singoli cittadini e non come un’entità da essi distinta.

Con l’affermarsi della categoria giuridica dei diritti umani l’individuo da semplice mezzo per la realizzazione delle finalità statali diviene titolare di diritti che gli Stati non possono più sopprimere ne limitare. In tale contesto evolutivo dei diritti dell’individuo, il tema della sicurezza nel mondo del lavoro è di indiscutibile importanza.
Già circa cento anni fa, nel Contratto di lavoro nel diritto positivo italiano, Lodovico Barassi esprimeva che il datore di lavoro ha l’obbligo di “ fornire un ambiente sano di lavoro e buoni istrumenti di lavoro, ancora oggi, gli studi e le applicazioni legislative in merito alla salubrità negli ambienti di lavoro si vanno sviluppando. Maggior impulso si ebbe con la rivoluzione industriale, anche se in Italia si videro i primi segnali solo tra fine ottocento e primi del novecento. L’evoluzione di tali tematiche, dalla rivoluzione industriale è segnata da un lento, ma tuttora presente, progresso di idee e nuove letture in chiave evolutiva dei concetti di salute e sicurezza nei posti di lavoro. Progresso al quale hanno certamente contribuito e continuano a contribuire in maniera significativa le Istiuzioni Europee. Per questi motivi ancora oggi tali temi sono di grande attualità, evidenza ne è che negli ultimi anni i media, i sindacati e l’opinione pubblica hanno mostrato interesse e hanno certamente contribuito a fare conoscere tale tematica, rendendo la collettività più edotta su tale fenomeno. In Italia, quindi, grazie anche a questo progresso di idee, dopo tanti anni dall’emanazione del fondamentale Decreto Legislativo n. 626 del 19/09/94, attuazione della Direttiva 89/381 CEE, e successive modifiche e integrazioni in materia di sicurezza e salute sul lavoro, sostituito dal recente D.Lgs. n.81 del 09/04/2008 e s.m.i. continuano a verificarsi rilevanti, seppur in minor entità, casi di infortuni e morti sui luoghi di lavoro.
Con il d.lgs. n. 626/1994, e successive modifiche ed integrazioni, si era operata una profonda revisione della materia della salute e della sicurezza sul lavoro, in particolare per la necessità di dare attuazione alla normativa comunitaria che proprio in tale campo si era particolarmente sviluppata. Si era osservato come la materia in esame si caratterizzasse per un eccesso di normazione, spesso ispirata ad approcci diversi, che puntualmente venivano disapplicati.
La decisiva spinta dell’opinione pubblica e delle più alte cariche istituzionali, insieme all’opera del Ministro del lavoro, ha cosi consentito di raggiungere inaspettatamente, quell’ampio e quasi unanime consenso da parte delle Regioni, necessario per intervenire su una materia che, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, si muove sul doppio binario della competenza concorrente Stato-Regioni. Da qui la prospettiva di un Testo Unico in materia di salute e sicurezza sul lavoro che permettesse di «disporre di un sistema dinamico, facilmente comprensibile e certo nell’indicazione dei principi e dei doveri, e di eliminare la complessità e talora la farraginosità di un sistema cresciuto in modo alluvionale». Anche l’attuale Ministro del Lavoro Prof.ssa Fornero dimostra l’interesse del Suo Ministero e Suo personale su tale tematica.
La rabbia, il dolore di quelle famiglie, provocato da drammatici eventi deve imporre, comunque, a tutti una riflessione: nel nostro secolo non e più accettabile che simili tragedie possano ancora accadere. Ed utilizzando parole oramai ripetute da molti, bisogna lavorare sulla prevenzione e sul rispetto delle relative norme. È da condividere infatti l’affermazione secondo la quale «a circa un secolo dalle prime esperienze (di analisi delle malattie da lavoro), la mortalità torna a descrivere, con le sue crude cifre, il differenziale di speranza di vita che ancora divide i ricchi dai poveri, i lavoratori manuali da quelli addetti a lavori non manuali, i disoccupati dagli occupati, i nati in Italia dagli immigrati da paesi del Terzo Mondo e, talvolta, le disuguaglianze riconoscibili tra mestiere e mestiere».
Volendo, sinteticamente, richiamare le varie fasi dell’antico Impero Romano potremmo dire che, in ogni sua fase lo mismo ha conoscuiuto la figura degli schiavi, soggetti nati o divenuti tali a seguito di sottomissione in schiavitù. Fenomeno che successivamente al cristianesimo, ma anche e forse soprattutto per vari altri motivi iniziò a declinare. Gli schiavi espletavano qualsiasi tipologia di attività lavorativa immaginabile, gli schiavi greci venivano assegnati all’insegnamento della lingua. Nel periodo del Tardo Impero iniziò declinare, forte di un nuovo movimento di emancipazione, il fenomeno delle schiavitù. Un liberto era uno schiavo affrancato, solitamente per manumissio. Lo stesso vive nella casa del patronus e aveva l'obbligo di prestazioni gratuite di manodopera e altre obblighi che rappresentarono l’ anticamera dei rapporti di servaggio del medioevo.
In Italia, come negli Stati Uniti, il lavoro rischioso è svolto per lo più da individui di sesso maschile, con minori livelli d'istruzione, con età inferiore ai 50 anni, da minor tempo alle dipendenze dello stesso datore di lavoro e con reddito familiare pro-capite minore, come risulta da un analisi basata su microdati tratti dall’indagine Bankitalia per il 1995 e dal Panel Europeo delle famiglie ECHP (European Community Household Panel) per il 1996.
Viscusi nel 1978 ha analizzato il comportamento dei lavoratori in relazione ad occupazioni rischiose: la principale conclusione del suo modello e che gli individui richiedono un premio salariale in presenza di rischio di infortuni, nonostante venga loro assicurata la corresponsione di un uguale salario in caso di infortuni che limitino o impediscano l'attività lavorativa. Viscusi nel 1993 ha evidenziato, inoltre, come gli individui possano non essere consapevoli del rischio per la vita o per la salute connesso all'attività lavorativa. Dopo un periodo di lavoro sufficientemente lungo alla comprensione di tale rischio, i lavoratori cercano una nuova occupazione, oppure richiedono aumenti salariali.
Il 2° rapporto presentato il 4 febbraio 2008 da A. N. M. I. L. (Associazione Nazionale Mutilati e Invalidi del Lavoro) dal titolo “Tutela e condizione delle vittime del lavoro tra leggi inapplicate e diritti negati ” rileva che gli incidenti sul lavoro in Italia sono circa un milione l’anno e i morti più di mille.
Sono dati che sembrano provenire da un bollettino di guerra come afferma il rapporto menzionato e non si può proprio dire che uno dei fondamentali diritti della persona, quale il diritto alla vita e alla sicurezza di ciascuno nel normale svolgimento della propria esistenza, sia garantito.Va tuttavia osservato che la fattispecie dell’infortunio in itinere condiziona le statistiche degli infortuni sul lavoro, creando di fatto una distomia, ricomprendendo all’interno deigli infortuni sul lavoro infortuni che di fatto, seppur meritevoli di tutela, non lo sono.
Nell’Unione europea le cose non sono cosi diverse in tema di salute e sicurezza sul lavoro; secondo l’agenzia OSHA (Agenzia europea per la sicurezza sul lavoro), ogni anno 142.400 persone muoiono a causa di malattie professionali e 8.900 a causa di infortuni sul lavoro; fino ad un terzo delle 150.000 morti sul lavoro registrate ogni anno possono essere attribuite a sostanze pericolose presenti negli ambienti di lavoro dell’Unione europea; di queste, 21.000 sono riconducibili all’amianto.
La salvaguardia della salute del lavoratore rappresenta, quindi, un aspetto, fondamentale del diritto del lavoro.
La tutela della salute ha fonti internazionali, europee e nazionali, le prime si ispirano ad una normativa che fa capo all’OIL (Organizzazione Internazionale del Lavoro), a vari accordi internazionali (a cui l’Italia partecipa) ed alle Nazioni Unite (di cui viene ricordata la Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del 1948, il Patto Internazionale sui Diritti Economici Sociali e Culturali del 66).
La Comunità Europea si occupò del problema con due risoluzioni del 1972 e 76, attinenti a misure destinate alla protezione della salute dei lavoratori nei luoghi di lavoro ed al funzionamento efficace di un servizio di sicurezza, arrivando poi nel 1980 ad una direttiva quadro della CEE recante norme sulla protezione dei lavoratori contro i rischi derivati da esposizioni di agenti chimici, fisici, biologici durante il lavoro. Seguirono altri provvedimenti, per poi arrivare all’atto unico europeo del 1986, a cui fa seguito la carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori e direttive quadro della CEE, fra cui una dell’1989 adottata dalla Comunità Europea relativa all’attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza della salute dei lavoratori durante il lavoro, cui seguirono direttive e decreti legislativi di ricezione. Non solo, anche la Corte di Giustizia europea ha dato il suo forte contributo per la salvaguardia di quelle tutela sulla salute e sicurezza sul lavoro.
Per quanto attiene le fonti nazionali, occorre ricordare: la riforma sanitaria del 1978 che ha esteso a tutti i cittadini la tutela della salute che prima usufruivano soltanto i lavoratori subordinati e alcune categorie di lavoratori autonomi, il decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81 e s.m.i. che insieme ad una parte della Carta Costituzionale,- ad esempio quella prospettata dall’art.41 Cost. quando eleva la “ sicurezza” nello svolgimento dell’attività lavorativa a bene costituzionale prevalente su qualsivoglia istanza di dinamismo e di produttività economica- , al Codice Civile ed allo Statuto dei Lavoratori del 1970 rappresentano le fonti principali, ma non le uniche, in materia di tutela del diritto fondamentale alla salute del lavoratore.
Come rappresentato da Leopoldo Elia, alla celebrazione dei sessantanni dalla Carta, la nostra Costituzione dimostra e sempre ha dimostrato di avere in sé la capacità e l’elasticità di poter ricomprendere tra i suoi principi accadimenti non prevedibili dai padri costituenti, segno evidente della lungimiranza degli Stessi.
L’approvazione del c.d. Testo Unico Sicurezza sul lavoro ha ricollocato al centro dell’azione del Governo e del Parlamento l’attenzione al problema della sicurezza sul lavoro. Grazie, anche, all'impegno profuso dal Capo dello Stato nella promozione di una cultura della sicurezza sul lavoro, il Governo della XV Legislatura ha inserito il tema della salute e sicurezza tra le assolute priorità. Già nel Documento di Programmazione Economico-Finanziaria 2007-2011, tale tema era stato collocato tra le linee programmatiche degli interventi in materia di lavoro e occupazione, unitamente all’intensificazione del contrasto al lavoro nero ed irregolare ed al potenziamento dei servizi ispettivi.
L’indirizzo politico in tal modo individuato ha avuto concreto seguito attraverso: la predisposizione di un primo “pacchetto” di interventi con la Legge 248/2006 (art. 36 bis) (Decreto Bersani), “Misure urgenti per il contrasto del lavoro nero e per la promozione dei luoghi di lavoro”, che prevedeva: la sospensione dei cantieri in caso di impiego di lavoratori a nero; l’introduzione della tessera di riconoscimento; l’obbligo di comunicazione dell’assunzione il giorno precedente; l’inasprimento delle sanzioni per omessa iscrizione nei libri obbligatori; reintroduzione dell’indennità di trasferta;
Le misure introdotte dalla legge 296/2006 (Finanziaria 2007) in tema di salute e sicurezza, che prevedeva: nuova immissione di personale ispettivo; estensione a tutti i settori del DURC; quintuplicazione delle sanzioni amministrative; misure volte a favorire l’emersione spontanea e la stabilizzazione delle collaborazioni a progetto in lavoro subordinato (Call Center per es.); comunicazione di assunzione obbligatoria informatizzata;
La legge n. 123 del 3 agosto 2007, in tema di tutela e sicurezza del lavoro, che prevedeva, con la delega al governo per la formulazione di un Testo Unico, non solo una operazione di riorganizzazione della normativa vigente, ma anche la rivisitazione della materia stessa in una logica unitaria e innovativa. Inoltre, recependo anche la sollecitazione del rapporto intermedio della Commissione parlamentare d’inchiesta sulla salute e sicurezza sul lavoro, la medesima legge affrontava da subito alcuni dei problemi di maggiore urgenza in materia, attraverso l’introduzione immediata di misure di contrasto del fenomeno infortunistico;
Il Decreto legislativo del 9 aprile 2008 n. 81- ha rivisto il previgente complesso normativo, fondato innanzitutto sull’articolo 2087 del Codice Civile. Tale sistema prevenzionale, per quanto in vigore per lungo tempo immutato, progressivamente cominciò a evidenziare una serie di criticità, a partire dal limitato coinvolgimento nell’attuazione di un efficace sistema di prevenzione degli infortuni sul lavoro, dei destinatari diretti dello stesso, cioe dei lavoratori e di altre figure, diverse dal datore di lavoro, che pure apparivano necessarie alla realizzazione del sistema stesso. In particolare, da più parti veniva evidenziata l’assoluta mancanza di un’ attività di “programmazione della sicurezza” rimarcando come la stessa dovesse essere oggetto di una vera e propria valutazione preventiva dei rischi connessi alla prestazione del lavoro nello specifico ambiente in cui esso si svolge.
La presa di coscienza di tali difetti del sistema vigente negli anni Cinquanta portò ad una rivisitazione della stessa, iniziata negli anni Settanta e completatasi, dopo un periodo di stasi, negli anni Novanta. La prima espressione di tale rivisitazione fù senz’altro l’articolo 9 della legge 300 del 1970, il quale previde che i lavoratori, mediante le loro rappresentanze sindacali, avessero diritto di controllare l’applicazione delle norme di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali. Il mutamento di indirizzo appena segnalato trovò espressa conferma nell’articolo 20 della legge n. 883 del 1978, la c.d. “riforma sanitaria”, la quale attribuì all’azione congiunta del datore di lavoro e delle rappresentanze sindacali aziendali il compito di individuare le norme di sicurezza necessarie, in considerazione di specifici fattori di rischio connessi all’ambiente di lavoro, anche in aggiunta a quelle normativamente previste. In tal modo da un lato fù istituzionalizzata la partecipazione dei lavoratori, attraverso i loro organi di rappresentanza, alla realizzazione del sistema prevenzionale, dall’altro si affermò che lo stesso non poteva esaurirsi nelle prescrizioni tecniche del legislatore.
L’evoluzione della tutela dei lavoratori rimase poi per lunghi anni in una situazione di stasi per essere toccata nuovamente, negli anni Novanta, prima limitatamente ai settori lavorativi comportanti un’esposizione a particolari fattori di rischio (agenti chimici, fisici e biologici) con i d.lgs n. 277/1991 e n. 77/1992, e poi in modo sostanziale con il d.lgs. n. 626 del 1994 e le successive modifiche e integrazioni. Con tale decreto si delineo un nuovo modello prevenzionistico, nel quale la concezione del legislatore in materia di sicurezza dei luoghi di lavoro veniva ribaltata essendo, infatti, considerata come un obiettivo da raggiungere attraverso l’azione coordinata di datore di lavoro e lavoratori, nonchè tenendo conto delle specifiche esigenze dell’ambiente di lavoro, seguendo i principi delle 11 direttive comunitarie attuate per mezzo del medesimo decreto.
Nonostante tale riforma il modello prevenzionale che si venne a creare risultava essere particolarmente complesso, frutto di provvedimenti ciascuno dei quali con proprie logiche e filosofie. A ciò si aggiunga che lo stesso corpo normativo di riferimento, il d.lgs. n. 626/1994 era stato oggetto di continue modifiche per recepire le direttive comunitarie in materia con immaginabili conseguenze in termini di comprensione e chiarezza. Per tali ragioni l’esigenza di pervenire ad una razionalizzazione della normativa era avvertita, pur con diversi approcci, da tutte le forze politiche e sociali e ciò ha spinto il governo, in tempi veramente stretti, considerando mole e spessore di contenuti e la situazione politica, a definire e varare il Testo Unico sulla salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.
L’esigenza è stata qualificata come urgente e indifferibile, da tutte le istituzioni-Presidenza della Repubblica, Parlamento e Governo- ed in particolare dalla Commissione parlamentare di inchiesta sugli infortuni sul lavoro, la quale ha qualificato l’adozione di un Testo Unico o codice in materia di sicurezza del lavoro come prima esigenza fondamentale. Dunque con la legge n. 123/2007 il Parlamento ha definitivamente approvato la nuova legge delega per l’adozione di un Testo Unico in materia di salute e sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro, quello che sarebbe stato il decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81, pubblicato sulla G.U. n. 101 del 30/04/08.
L' intervento realizzato con la l.n. 123/2007 ha fuor di dubbio rappresentato una delle principali regolamentazioni della sicurezza sul lavoro attuate di recente, soprattutto per due motivi. Il primo motivo, facilmente intuibile, riguarda il fatto che per la prima volta da quando il legislatore ha progettato di unificare le tante norme accumulatesi negli anni in materia di sicurezza del lavoro (art. 24 della l. 23 dicembre 1978 n. 833, riforma sanitaria) tale riunificazione riesce a realizzarsi.
Il secondo motivo dell’importanza della l.n. 123 del 2007 concerne il metodo quanto mai originale con cui tale legge, nello stesso momento in cui ha conferito al Governo la delega per l’emanazione di un testo di legge, ha provveduto a modificare direttamente alcuni importanti istituti, in particolare contenuti nel d.lgs n. 626/1994, quasi a voler prevenire i danni di un eventuale, quanto storicamente possibile, insuccesso dell’esercizio della delega. Ne è cosi scaturito un quadro normativo, per certi versi singolare per altri discutibile, nel quale l’esecutivo essendo chiamato dal Parlamento a riordinare e riformare le norme vigenti, non ha potuto non tenere conto anche di quelle che quest’ultimo ha modificato con la stessa legge con cui l’ha delegato. Infatti le norme di diretta attuazione della l.n. 123 del 2007 hanno finito per svolgere una funzione di indiretto supporto ai criteri di delega e il legislatore delegato, nel dare attuazione a questi ultimi, difficilmente poteva disinteressarsi delle indicazioni insite nelle norme di diretta attuazione della legge. Ciò è avvenuto nei casi in cui nella l.n. 123/2007 si era chiaramente evidenziata una sovrapposizione tra criteri di delega e norme di diretta attuazione. In tali ipotesi il legislatore delegato, pur tenendo in debito conto le norme di diretta attuazione, non si e limitato a confermarle tutte, ma in certi casi le ha opportunamente rivisitate specialmente dove esse palesavano forti incertezze. Occorre tuttavia sottolineare che l’intervento del legislatore delegato sulle norme di diretta attuazione della l.n. 123/2007 ha riguardato non solo i casi in cui a queste si siano sovrapposti chiaramente i criteri di delega, ma anche quelli in cui la coincidenza degli ambiti non era cosi limpida, come e accaduto in occasione della riscrittura dell’art. 5 della l.n. 123/2007 ad opera dell’art. 14 del d.lgs n. 81/2008, relativo alla sospensione dell’attività imprenditoriale, comunque è dovreroso sottolineare che un più chiaro assetto legislativo non può tuttavia rappresentare, da solo, il rimedio ad ogni problema, occorre infatti mirare ai comportamenti tenuti e all’effettiva applicazione delle norme esistenti.
(Altalex, 21 agosto 2013. Articolo di Raffaele Mancuso)

Fonte: Altalex.com

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